Einde van de emanatietheorie voor intercommunales

Wat hield de emanatietheorie in?

Wie in Vlaanderen actief is binnen een intercommunale, een opdrachthoudende vereniging of een ander intergemeentelijk samenwerkingsverband, kent de emanatietheorie wellicht.

Deze administratieve tolerantie hield in dat een intercommunale geacht werd op te treden ‘in de plaats van’ de deelnemende gemeenten wanneer die gemeenten hun beheers- en reglementeringsrechten voor een bepaalde opdracht daadwerkelijk aan de intercommunale hadden overgedragen.

Het gevolg? De intercommunale was slechts btw-plichtig voor zover de gemeente dat zelf zou zijn geweest. Ook de bijdragen van de gemeenten in de beheerskosten ontsnapten daardoor aan de btw.

Deze regeling bood jarenlang rechtszekerheid en een fiscaal gunstig kader voor gemeentelijke dienstverlening via intercommunale samenwerking. Die zekerheid staat nu onder druk.

Arrest T-575/24: geen ruimte voor niet-belastingplicht buiten de btw-richtlijn

De aanleiding voor de koerswijziging was een prejudiciële vraag van het Hof van Beroep te Antwerpen. Het Hof vroeg zich af of de emanatietheorie verenigbaar was met de Europese btw-richtlijn en het neutraliteitsbeginsel.

Op 25 februari 2026 oordeelde het Gerecht van de Europese Unie in de zaak Belgische Staat/FOD Financiën tegen Digipolis Antwerpen AG en District09 AG dat een publiekrechtelijke opdrachthoudende vereniging die tegen vergoeding diensten verricht voor haar leden, in beginsel btw-plichtig is. De btw-hoedanigheid van de leden verandert daar niets aan.

Onder verwijzing naar de conclusies van de advocaat-generaal in deze zaak stelt het Gerecht dat de emanatietheorie een geval van niet-belastingplicht invoert waarin de btw-richtlijn, en meer bepaald de artikelen 11 en 13, niet voorziet.

Een nationale administratieve regeling kan dus niet verhinderen dat een entiteit die zelfstandig en tegen vergoeding een economische activiteit uitoefent, als btw-plichtige wordt aangemerkt. Haar diensten moeten in dat geval in principe aan btw worden onderworpen.

Koerswijziging van de administratie

De Belgische belastingadministratie trekt in Circulaire 2026/C/81 de conclusie uit die uitspraak. De emanatietheorie, zoals opgenomen in vroegere administratieve aanschrijvingen en beslissingen, is volgens de administratie niet langer verdedigbaar en wordt daarom opgeheven.

Dat heeft belangrijke praktische gevolgen.

Voortaan moet voor elke intercommunale vereniging en elk intergemeentelijk samenwerkingsverband (waaronder de interlokale vereniging, projectvereniging, dienstverlenende vereniging en opdrachthoudende vereniging) afzonderlijk worden onderzocht of het als publiekrechtelijk lichaam kan worden beschouwd in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Btw-Wetboek.

Of er daadwerkelijk reglementerings- of beheersrechten werden overgedragen, is daarbij niet langer van belang.

Wanneer valt een intercommunale buiten de btw?

Kwalificeert de intercommunale als een publiekrechtelijk lichaam, dan valt zij in beginsel buiten de btw.

Daarop bestaan wel belangrijke uitzonderingen. De uitsluiting geldt niet voor activiteiten die tot concurrentieverstoring van enige betekenis leiden.

Ook de activiteiten die worden opgesomd in artikel 6, derde lid, van het Btw-Wetboek vallen niet buiten de btw wanneer ze niet van onbeduidende omvang zijn. Denk bijvoorbeeld aan de levering van water, gas of elektriciteit, en de exploitatie van een parkeergelegenheid.

De concrete activiteiten van de organisatie worden dus bepalend voor de btw-behandeling.

Wat als een intercommunale wél btw-plichtig is?

Wordt de intercommunale of het samenwerkingsverband als btw-plichtige beschouwd, dan moeten de handelingen voor derden of voor de deelnemende gemeenten in beginsel volgens de normale btw-regels worden behandeld.

Dat kan gevolgen hebben voor onder meer de facturatie aan gemeenten, het recht op btw-aftrek en de btw-behandeling van investeringen.

Wat met werkingstoelagen en subsidies?

De circulaire brengt een belangrijke nuance aan voor de financieringsstromen van intercommunales.

Algemene werkingstoelagen die gemeenten betalen om de exploitatiekosten van de intercommunale te dekken, blijven in beginsel buiten het toepassingsgebied van de btw.

Dat ligt anders voor subsidies die rechtstreeks gekoppeld zijn aan de prijs van een levering of dienst. Die blijven wel deel uitmaken van de maatstaf van heffing en kunnen dus aan btw onderworpen zijn.

Het is daarom belangrijk om niet alleen de activiteiten, maar ook de financieringsstructuur van de organisatie onder de loep te nemen.

Nieuwe btw-regels gelden uiterlijk vanaf 1 januari 2027

De nieuwe regels moeten uiterlijk vanaf 1 januari 2027 worden toegepast.

Voor de periode vóór die datum voorziet de administratie in een overgangsregeling. Organisaties die de oude emanatietheorie correct toepasten volgens de voorwaarden die op dat moment golden, hoeven voor die toepassing in principe geen kritiek van de administratie te vrezen.

Voor intercommunales, opdrachthoudende verenigingen en andere samenwerkingsvormen tussen lokale besturen is dit hét moment om hun btw-positie opnieuw te beoordelen en zich voor te bereiden op de nieuwe situatie.