Fin de la théorie de l’émanation pour les intercommunales

En quoi consistait la théorie de l’émanation ?

Toute personne active en Flandre au sein d’une intercommunale, d’une association chargée de mission ou d’une autre structure de coopération intercommunale connaît probablement la théorie de l’émanation.

Cette tolérance administrative impliquait qu’une intercommunale était réputée agir « en lieu et place » des communes participantes lorsque celles-ci avaient effectivement transféré à l’intercommunale leurs droits de gestion et de réglementation pour une mission déterminée.

La conséquence ? L’intercommunale n’était assujettie à la TVA que dans la mesure où la commune elle-même l’aurait été. Les contributions versées par les communes aux frais de gestion échappaient elles aussi à la TVA.

Pendant de nombreuses années, ce régime a offert une sécurité juridique et un cadre fiscal avantageux pour la fourniture de services communaux par le biais de la coopération intercommunale. Cette sécurité est désormais remise en question.

Arrêt T-575/24 : pas de non-assujettissement en dehors du cadre de la directive TVA

Le changement d’orientation trouve son origine dans une question préjudicielle posée par la Cour d’appel d’Anvers. Celle-ci s’interrogeait sur la compatibilité de la théorie de l’émanation avec la directive européenne relative à la TVA et avec le principe de neutralité.

Le 25 février 2026, dans l’affaire opposant l’État belge/SPF Finances à Digipolis Antwerpen AG et District09 AG, le Tribunal de l’Union européenne a jugé qu’une association de droit public chargée de mission qui fournit, contre rémunération, des services à ses membres est en principe assujettie à la TVA. La qualité au regard de la TVA de ses membres n’y change rien.

Se référant aux conclusions de l’avocat général dans cette affaire, le Tribunal considère que la théorie de l’émanation instaure un cas de non-assujettissement qui n’est pas prévu par la directive TVA, et plus particulièrement par ses articles 11 et 13.

Une réglementation administrative nationale ne peut donc pas empêcher qu’une entité exerçant de manière indépendante et contre rémunération une activité économique soit considérée comme assujettie à la TVA. Dans ce cas, ses prestations doivent en principe être soumises à la TVA.

Changement de cap de l’administration

Dans sa circulaire 2026/C/81, l’administration fiscale belge tire les conséquences de cet arrêt. Selon l’administration, la théorie de l’émanation, telle qu’elle figurait dans d’anciennes circulaires et décisions administratives, n’est plus défendable et est dès lors supprimée.

Cette évolution entraîne d’importantes conséquences pratiques.

Désormais, il conviendra d’examiner séparément, pour chaque association intercommunale et chaque structure de coopération intercommunale (notamment l’association interlocale, l’association de projet, l’association prestataire de services et l’association chargée de mission) si celle-ci peut être considérée comme un organisme de droit public au sens de l’article 6, alinéa 1er, du Code de la TVA.

L’existence d’un transfert effectif de droits de réglementation ou de gestion n’est désormais plus pertinente à cet égard.

Quand une intercommunale échappe-t-elle à la TVA ?

Si l’intercommunale est qualifiée d’organisme de droit public, elle se situe en principe en dehors du champ d’application de la TVA.

Il existe toutefois d’importantes exceptions. Cette exclusion ne s’applique pas aux activités qui entraînent des distorsions de concurrence d’une certaine importance.

Les activités énumérées à l’article 6, alinéa 3, du Code de la TVA ne sont pas non plus exclues du champ de la TVA lorsqu’elles ne sont pas négligeables. Il peut s’agir, par exemple, de la fourniture d’eau, de gaz ou d’électricité, ainsi que de l’exploitation d’un parking.

Les activités concrètement exercées par l’organisation deviennent donc déterminantes pour son traitement au regard de la TVA.

Que se passe-t-il si une intercommunale est assujettie à la TVA ?

Si l’intercommunale ou la structure de coopération est considérée comme assujettie à la TVA, les opérations effectuées pour des tiers ou pour les communes participantes doivent en principe être traitées selon les règles ordinaires de TVA.

Cela peut notamment avoir des conséquences sur la facturation aux communes, le droit à déduction de la TVA et le traitement TVA des investissements.

Qu’en est-il des subventions de fonctionnement et des autres subsides ?

La circulaire apporte une nuance importante concernant les flux de financement des intercommunales.

Les subventions générales de fonctionnement versées par les communes afin de couvrir les frais d’exploitation de l’intercommunale restent en principe en dehors du champ d’application de la TVA.

Il en va autrement des subventions directement liées au prix d’une livraison de biens ou d’une prestation de services. Celles-ci continuent à faire partie de la base d’imposition et peuvent donc être soumises à la TVA.

Il est dès lors important d’examiner non seulement les activités de l’organisation, mais également sa structure de financement.

Les nouvelles règles de TVA s’appliquent au plus tard à partir du 1er janvier 2027

Les nouvelles règles devront être appliquées au plus tard à partir du 1er janvier 2027.

Pour la période antérieure à cette date, l’administration prévoit un régime transitoire. Les organisations qui ont correctement appliqué l’ancienne théorie de l’émanation conformément aux conditions alors en vigueur ne devraient, en principe, pas faire l’objet de critiques de la part de l’administration pour cette application.

Pour les intercommunales, les associations chargées de mission et les autres formes de coopération entre administrations locales, le moment est donc venu de réévaluer leur situation au regard de la TVA et de se préparer au nouveau régime.